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㈢ 山東省耕地後備資源開發戰略研究
耕地後備資源是指在現有技術經濟條件下可以開發為耕地的未利用地和因各種原因導致的閑置廢棄地，是一組地類的組合。耕地後備資源是補充耕地、實現「占補平衡」的主要潛力所在，耕地後備資源的數量、質量、分布狀況以及開發利用戰略都對全省土地利用產生重要影響。山東省根據國土資源部《關於開展東部地區耕地後備資源調查評價工作的通知》要求，自2002年9月至2003年9月實施了全省耕地後備資源調查評價工作。這次調查評價所得數據較全面地反映了全省耕地後備資源的數量、質量和分布狀況，為制定全省耕地後備資源開發戰略提供了基礎、完整、現勢的資料。
1 山東省耕地後備資源現狀
1.1 總量與結構
根據調查，山東省全部耕地後備資源面積為7590731.1畝，佔全省土地總面積的3.20%，其中可開墾耕地後備資源6484615.0畝，佔全省耕地後備資源的85.43%；可復墾土地1106116.1畝，佔14.57%。全部耕地後備資源中，國家級耕地後備資源（指相對集中連片面積大於600畝、單片面積大於100畝的可開墾耕地後備資源和相對集中連片面積大於300畝、單片面積大於50畝的可復墾耕地後備資源）5486255.9畝，佔全部耕地後備資源的72.28%；其中可開墾後備資源4573598.9畝，佔全省國家級耕地後備資源的83.36%；可復墾後備資源912657.0畝，佔16.64%。具體見表1。
可見，山東省的耕地後備資源主要是可開墾後備資源，以荒草地和鹽鹼地為主；可復墾耕地後備資源中的廢棄壓佔地佔有一定比重，主要是一些磚瓦窯場、村莊搬遷後的廢棄地和工礦廢棄地，塌陷地主要是採煤塌陷地。
1.2 空間分布
山東省耕地後備資源空間分布不均衡，大部分優質的耕地後備資源富集於魯北黃河三角洲沖積洪積平原區。該區的濱州、東營兩市的耕地後備資源總量就佔了全省的40%，兩市耕地後備資源面積要佔到各自土地總面積的近10%和15%，而且該區耕地後備資源大都集中連片，國家級的後備資源要佔到全省的45%以上。全省其他地區的後備資源存量則較為貧乏。詳見表2。
表1 山東省耕地後備資源總量及構成
表2 山東省耕地後備資源分布 單位：畝
1.3 權屬構成
山東省耕地後備資源中集體所有6 577 553.3畝，佔全省耕地後備資源總量的86.7%；國家所有耕地後備資源1 013 177.8畝，佔全省耕地後備資源總量的13.3%。
國家級耕地後備資源中集體所有477 3337.1畝，佔全省國家級耕地後備資源總量的87.0%；國家所有712 918.8畝，佔全省國家級耕地後備資源總量的13.0%。
1.4 質量分級
根據東部地區耕地後備資源調查評價技術規定，結合山東省耕地後備資源的實際情況，將評價指數大於80的作為易開發土地，50～80的為較易開發土地，小於50的為較難開發土地。
根據調查評價結果，全省易開墾耕地後備資源面積為2 385 383.4畝，佔全省耕地後備資源的31.4%；較易開墾後備資源3 312 586.4畝，佔43.6%；較難開墾土地786 645.2畝，佔10.4%。易復墾土地734 559.4畝，佔全部後備資源的9.7%；較易復墾土地325 260.6畝，佔4.3%；較難復墾土地46 296.1畝，佔0.6%（圖1）。
圖1 山東省耕地後備資源質量構成
山東省後備資源以易開發和較易開發後備資源為主體。
2 耕地後備資源開發約束因素及潛力分析
2.1 主要耕地後備資源類型與開發約束因素
可開墾荒草地、可開墾鹽鹼地、可開墾葦地、可開墾灘塗、可復墾廢棄壓佔地和可復墾塌陷地是山東省最主要的幾種耕地後備資源類型，六種類型面積總計達716.86萬畝，佔到全部耕地後備資源的94.45%，是山東省耕地後備資源的主要潛力所在。
2.1.1 可開墾荒草地
全省共有可開墾荒草地總面積2994301.5萬畝，佔全省全部耕地後備資源總量的39.45%，占可開墾耕地後備資源總量的46.18%。根據地表起伏程度的差異，又可以分為可開墾平原荒草地和可開墾山區荒草地兩種，前者主要分布在魯西和魯北平原區，後者集中在半島丘陵區和魯中南山地區。
大部分可開墾平原荒草地為易開墾土地，其開發主要受水文和土壤條件的制約。由於地勢低窪，地下水位高，而且長期排水不暢，大部分土壤都有輕度鹽鹼化現象，影響農作物生長。其開發需要挖溝排水、深翻土地、建方田；鹽鹼較嚴重的地區可選種耐鹽鹼農作物，逐步改良土壤。平原荒草地開發的投入相對較少，特別是魯北黃河三角洲地區的可開發荒草地，單片面積大、分布廣，便於集中大規模開發。通過完善的工程設施開發能保證所開發耕地的穩產高產。合理開發平原荒草地後備資源還可以起到改善生態環境的作用。
山區荒草地的制約因素較多，在評價結果中更多的屬於較易和較難開墾土地。首先是地形坡度大，對其開發容易導致水土流失，一般情況下需要修築梯田；其次山區荒草地土層薄，土壤有機質含量低，礫石含量高，開發為耕地的質量一般較差；另外，山區荒草地的灌溉水源保障程度普遍低，而且大都需要電力提灌，增加生產成本。可開發山區荒草地主要分布在魯中南山地區和山東半島丘陵區，單片面積小，分布零散，開發的組織和協調難度大。
2.1.2 可開墾鹽鹼地
可開墾鹽鹼地為山東省第二大後備資源類型，總量達2071101.2畝，主要分布在魯北沖積平原區，相對集中。
鹽鹼地開發的主要制約因素是土壤的化學性狀，由於土壤中鹽、鹼等化學物質含量高，影響農作物正常生長。另外，鹽鹼產生的原因一般是地勢低窪、地下水位高、排水不暢，這也成為制約鹽鹼地開墾的因素。
可開墾鹽鹼地的開發必須工程措施和生物措施並重，挖溝排水、灌水壓鹼等水利措施是必不可少的，同時選種耐鹽、耐鹼物種也很重要，這是近年來鹽鹼地改良的主要方向。魯西北平原區「上糧下魚」的模式比較成功。鹽鹼化程度不同，開發的難易程度差別很大，開發為耕地的質量也不相同，一般輕度、中度鹽鹼化通過改良可以成為優質耕地，而重度鹽鹼化的改良則需要較長的時間和投入，直接開發為耕地的投入大，質量很難保證，一般先開發為園地和牧草地。
2.1.3 可開墾葦地和可開墾灘塗
根據全省耕地後備資源調查結果，全省可作為耕地後備資源的葦地和灘塗1016739.5畝，佔全部後備資源的13.4%，大部分為易開墾後備資源。葦地和灘塗的地形平坦、土壤性狀好，只要採取一些工程措施，一般可以改良成優質耕地。但葦地和灘塗是地表生物多樣性和景觀多樣性的重要載體，有重要的生態價值。近年來國際上對灘塗、濕地保護的呼聲越來越高，因此，對可開墾葦地和灘塗的開發必須謹慎，提前進行相應的環境影響評估。
2.1.4 可復墾廢棄壓佔地
根據調查，全省共有可復墾廢棄壓佔地842056.7畝，主要類型為廢磚瓦窯場、村莊搬遷廢棄地和工礦廢棄地，廣泛分布在全省各地。
可復墾廢棄壓佔地的復墾條件與地表堆積物的厚度、有害物質含量、耕作層破壞程度、覆土來源等要素密切相關。從全省情況看，廢棄壓佔地的破壞程度較輕。像多數磚瓦窯場，生產時只是利用了耕作層下的一定厚度的生土層，因此只要將生土深翻，並將原耕作層返還覆蓋，同時大量施用有機肥料，一般可以復墾為優質耕地，而且出地率高。
2.1.5 可復墾塌陷地
全省共有可作為耕地後備資源的塌陷地244416.2畝，佔全部耕地後備資源的3.2%，集中分布在棗庄、濟寧等採煤塌陷區。塌陷地的復墾限制因素較多，情況也比較復雜，有些還沒有沉穩，塌陷較嚴重地區積水較深，很難再全部復墾為耕地，而且復墾的工程量大，技術要求高，個人和一般組織沒有能力復墾。塌陷地的復墾應堅持綜合開發、合理利用的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜漁則漁，不宜過分強調復墾為耕地和整理復墾的出地率，可以借鑒「桑基魚塘」「果基魚塘」的生產模式。塌陷地主要分布在平原區，在塌陷前一般都是優質耕地，塌陷地的復墾不僅是一個經濟技術問題，也是一個嚴重的社會問題，應引起重視。
2.2 山東省耕地後備資源開發潛力
根據近年耕地後備資源開發的經驗，按易開發後備資源開發凈增耕地65%、較易開發後備資源開發凈增耕地60%、較難開發後備資源開發凈增耕地55%的保守數字估計，全部後備資源開發可凈增耕地470萬畝左右，其中國家級340萬畝（表3）。
表3 山東省耕地後備資源開發潛力估算 單位：萬畝
3 耕地後備資源可持續開發利用戰略
3.1 對幾個基本問題的認識
3.1.1 關於山東省糧食生產目標
糧食生產不同於其他農產品，因為它是維持人類生存的基本物質，這也使它成為關系國家安全和社會穩定的戰略性資源，從根源上講，保護耕地就是為了保護糧食生產。糧食又與其他的商品不同，它的需求彈性低，達到一定水平之後需求量不再有太大增長。因此確定一個合理的糧食生產目標是土地資源特別是耕地資源合理開發利用的前提。
目前全國糧食供給已出現結構性過剩，糧食價格持續穩定在低水平，而且國際市場上的糧食價格比國內還要低，從這一角度看，再過分強調糧食生產似乎沒有必要。但是我國作為一個近13億人口的大國，糧食需求基數大，農業基礎仍然十分脆弱，特別是糧食生產的保證率和保障能力不夠高，一旦發生全國性的自然災害，對我國的國家安全和全球糧食市場都會造成巨大沖擊；其次，我國目前的糧食過剩僅僅是結構性的，還面臨提高糧食質量、豐富糧食結構的問題，作為一個發展中國家，用過多的外匯大量進口糧食也是不現實的。山東省是一個人口和農業大省，也是我國農業生產條件較為優越的省份，維持一定的糧食產量是社會經濟發展的要求，也是對國家負責任的表現。但在農業產業化和經濟市場化的前提下，過分強調糧食生產，甚至把全省作為商品糧基地的設想是不利於全省經濟發展的。
3.1.2 關於農業市場化、農村產業結構調整與後備資源開發
加入WTO後，我國農業的市場化程度加快。山東省作為改革開放的前沿地帶，各地在這方面也做了不少積極的探索，可以從近年來我省土地利用結構變化上反映出來。
關於農業市場化問題，現在普遍認為，我國在國際市場上穀物等大宗農產品生產方面不具備競爭優勢，但在需投入較多勞動力的蔬菜、園藝、林果、畜禽以及中草葯等特色農產品生產方面有優勢，這些產業是今後發展的重點，相應的土地資源配置也應向這些產業傾斜。
農業產業結構調整中的另一個重點是種植業結構調整，即由糧（食）經（濟）二元結構向糧（食）經（濟）飼（料）三元結構轉變，這已經取得廣泛共識。傳統的糧食生產，口糧與飼料不分，把人吃的糧食用作飼料糧，飼料生產完全依附於糧食生產，這既加劇了糧食供需結構的短缺，增加糧食壓力，又制約了飼料產業的發展，致使畜牧業發展緩慢；既限制了糧食生產效益的提高，又制約了非糧食物和動物性食物的發展。據研究（梅方權，2001），在過去的20年中，糧食和食物的消費量和消費結構發生顯著變化，預測到2010年人均糧食需求量也就在400～420千克，其中口糧不到200千克；到2030年人均糧食需求量在420～450千克，口糧下降到140千克，人均糧食需求量的30%～50%都是用作飼料，因此未來增加的主要是飼料用糧。
飼料除了包括一部分糧食類飼料（如玉米）外，還包括草類飼料，而後者的前景更為廣泛。據國家有關部門預測，世界范圍內綠色飼料生產消費呈持續增加的態勢，國際市場每年向我國求購草粉1000萬噸，優質苜蓿乾粉銷價高出玉米20%，國內市場保持現有畜牧業水平每年草產品需求缺口達4500萬噸，而且草地生態系統更接近自然生態系統，其生態意義要比耕地大的多。草類飼料的生產主要依靠牧草地，當然也可以在耕地上種植人工牧草，這就使得耕地和牧草地的界限趨於模糊，也對傳統土地分類系統和耕地管制模式提出了挑戰。
3.1.3 關於人口城鎮化與城鎮發展
我國在對人口城鎮化的認識上長期存在誤區，實際上城鎮，特別是城市是一種高度集約的土地利用方式，也是一種現代化的人居方式，人口城鎮化是伴隨社會經濟發展而產生的一個必然現象。以山東省為例，農村人均居民點用地超過180平方米，而城市人均用地面積則不足120平方米。目前山東省農村剩餘勞動力約700～800萬左右，向城市轉移一個農村人口就相當於節省建設用地60平方米。如果能及時地通過土地整理和農村宅基地流轉推進城鎮化進程，減少建設佔地的潛力是很大的，應該做好這篇大文章。
當前各級政府都已認識到城鎮化的重要意義，相關的促進政策也逐步出台，而山東省的人口城鎮化水平已經達到39%，超過了城鎮化加速的臨界點。可以設想未來幾年是山東省城鎮加速發展期。鑒於城鎮在空間分布上的連續性，城鎮發展大量佔用耕地是不可避免的，但同時會空閑出大量的農村居民點用地，因此農村居民點整理復墾是實現土地利用良性循環的重要步驟，也是今後土地管理工作重點。
3.2 未來10年山東省土地供需的總量平衡控制預測
土地供需的關鍵是要解決好農用地和居民點建設用地這兩個主要地類的用地問題，首要的是保障基本的糧食生產，其次是控制建設用地規模。
（1）農用地供需預測。根據有關機構的預測結果和山東省政府確定的人口控制目標，2010年全省人口總量達到9 500萬人左右，糧食需求量按人均每年400千克計算，實現糧食基本自給的目標，共需要生產糧食380億千克，糧食單產按435千克/畝計算，需糧食播種面積8 735.6萬畝，糧食復種指數按1.75計算，糧食生產需要佔用耕地4 991.8萬畝。現有耕地總量11 400萬畝，完全能夠滿足糧食需求量。
（2）居民點用地預測。據預測，2010年全省城鎮化水平將達到50%左右，全省總人口9 500萬人，城鎮和農村人口各4 750萬。城鎮人均佔地按110平方米估算，共需建設用地780萬畝左右，比目前多出255萬畝左右；農村人均居民點用地按150平方米計算，共需農村居民點用地1 080萬畝左右，比目前少出750萬畝左右；二者內部平衡減少居民點用地300～450萬畝。
（3）其他用地預測。山東省現有林地、園地面積3 495萬畝；尚有可造林地1 485萬畝（荒山荒地508.5萬畝，退耕還林地976.5萬畝）；加上農田林網、林糧間作、地堰開發和四旁樹共折實1 605萬畝；森林覆蓋總面積可以達到6 600萬畝左右；再加上可調整林地和園地，2010年左右森林覆蓋率可以達到28%以上，超過省政府確定的25%的目標。隨著全省地級市間高速公路貫通，交通建設將會進入一個相對平穩期，交通用地的增長將放緩。
通過對耕地、林地、園地和居民點用地等幾個主要用地方式的供需分析表明，只要合理利用，山東省現有的土地資源完全能夠滿足未來社會經濟發展的需要。
3.3 山東省耕地後備資源開發的時序和策略
3.3.1 從利用手段看，優先考慮復墾，謹慎開發
土地開墾受資源總量的限制，難以持續，土地復墾和整理才是實現土地利用的良性循環和集約利用，保障土地可持續利用的根本手段。
從生態效益的角度考慮，可開墾後備資源都是未利用地，它們目前的生態系統最接近自然生態系統，具有高度的穩定性，對其開發會或多或少地破壞這種自然生態環境，像葦地、灘塗、沼澤等地類都有重要的生態價值，應謹慎開發。而可復墾後備資源大部分地表裸露，有些積水，對其合理開發可以起到保護水土、改善環境的作用。綜合考慮，山東省補充耕地應優先考慮復墾，謹慎開發。
3.3.2 從利用方式看，近期以開發為林地、園地和牧草地為主，以開發為耕地為輔
前面已對當前的糧食供需形勢做了分析，耕地特別是糧食生產的比較收益低，有些地區農民自發將其轉為林地、園地，在這種情況下再大規模投資開發耕地從經濟效益上看是不合理的。較為現實的選擇是先少量投入開發為林地、園地和牧草地，這樣的投入產出效益會高一些，而且生態功能強於耕地；同時，通過種植林果、牧草可以改良土壤，提高土地質量，為將來耕地開發奠定良好基礎。
3.3.3 在改良方法上，以生物措施為主，輔以工程措施
生態農業是現代農業發展的主方向，它對生態環境和生產設施有嚴格的要求，未來的土地開發、土壤改良應優先考慮採取生物措施，在鹽鹼地開發上尤其如此。近年我國在耐鹽、耐鹼物種培育方面取得較大突破，這對鹽鹼地的開發非常有利，另外，近來在鹽鹼地種植水稻、棉花等試驗也取得了較好的收益，這些經驗和措施應充分推廣利用。一些海拔較高的耕地後備資源，水分缺乏，又不具備灌溉條件，種植耐旱植物是必要的。大規模的工程措施投資大、周期長，對周圍環境影響強烈，應充分論證。能用生物措施替代的，盡量採用生物措施。
4 耕地後備資源開發利用的政策和機制保障
4.1 耕地後備資源開發利用必須以科學規劃為前提
規劃作為土地管理工作的龍頭，是宏觀調控土地配置的主要手段，也是土地資源科學合理開發利用的基礎，耕地後備資源的開發利用必須進行科學合理的規劃，實施強有力的規劃管理。
耕地後備資源開發利用規劃的編制要以土地利用總體規劃和有關法律、法規、規章為依據，在充分調查研究的基礎上，統籌考慮，合理定位，明確制定規劃目標。在保障全省社會經濟可持續發展的前提下，實現土地資源的可持續利用，保證「占補平衡」管理目標的實現。必須把地方性的、階段性的規劃目標納入總體規劃、長遠規劃統籌考慮，以避免總體規劃與專項規劃的不統一、不和諧。
耕地後備資源開發利用規劃必須充分考慮生態環境問題，把經濟社會發展、生態環境保護、自然環境優化、對土地資源的需求等要素綜合考慮，綜合規劃。山東省生態保護的重點是黃河三角洲地區和生態條件惡化的部分山區。對這些地方的耕地後備資源進行規劃開發時，一定要高度重視，反復研究、論證，不可盲目決策。
耕地後備資源開發利用規劃的編制要強化公眾參與意識。耕地後備資源開發利用規劃作為一項法規性的文本，既要充分考慮到規劃實施後對經濟社會發展產生的積極和消極作用。同時，要引入有效的監督制約機制，對於土地利用規劃失誤和規劃中強制性內容執行不嚴，要追究領導責任，建立規劃行政管理責任追究制度，確保土地利用規劃的權威性和嚴肅性。
4.2 耕地後備資源的開發利用要不斷創新管理運行機制
4.2.1 開拓思路，改革耕地後備資源開發利用的投入機制
山東省土地開發整理的資金現在主要是政府投入。隨著全省經濟建設的高速發展，土地供需矛盾變化，要求加快耕地後備資源的開發利用，以保障經濟建設和社會發展對土地資源的需求，這種形勢下，僅僅依靠政府投入是不夠的。因此，要大膽創新，開拓思路，改革和完善耕地後備資源開發的投入機制。這方面不少地方摸索出了成功的經驗。山東省黃河三角洲地區的東營市，是耕地後備資源的富集區，近年來採取「借雞生蛋」的做法，引進外地大企業、大財團進行集中連片、規模化、產業化進行農業綜合開發，取得了良好的經濟效益和社會效益。所以，應該積極制定相關政策，本著誰投資誰受益原則，鼓勵、支持各種社會力量和資金參與耕地後備資源的開發利用。規模相對較小、開發難度不大、收益來得較快的地區，可以試行股份制、合作制等形式，鼓勵、支持農民自主開發。經濟實力較強、發展較快的地區，可以試行租賃承包制、風險投資制等，鼓勵企業、社團等社會力量參與投資開發。經濟相對發達、耕地後備資源相對不足的地區，可以試行異地開發代理制，以商業化投入方式運作，加大耕地後備資源的開發力度。
4.2.2 創新機制，實現耕地後備資源開發利用的產業化運作
對於大面積集中連片耕地後備資源的開發，一定要做到高起點規劃設計，高標准高質量施工，開發一片成功一片，高效利用一片。列入國家土地開發整理重點地區的工程項目、跨區域工程項目，可以採取招投標制。從規劃設計、現場施工到質量監理、成果驗收，形成產業鏈，逐步實現規模化、產業化運作，使耕地後備資源的開發利用，達到高起點規劃、高標准設計、高質量施工、高效益產出的產業化運作目的。縣域內相對集中的耕地後備資源，在開發難度相對不大又能夠形成規模的地區，也可以集中人力、物力、財力實施規模化、產業化運作。
4.2.3 統籌兼顧，實現耕地後備資源的合理配置
在耕地後備資源開發利用的決策過程中，要根據當地農業產業結構調整的要求，自覺服從、服務於農業內部的產業結構調整，做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁，以取得最大綜合效益為目的，不能僅僅局限於單一種植糧食作物。濱州市無棣縣的水灣鎮形成了規模化的專業蘆葦市場，輻射周邊數省；淄博市博山區的東部山區，農民開發沙石薄嶺、河灘荒地種植中葯材，每畝收益2000元左右，效益高於種植糧食作物；聊城市莘縣開發窯場廢棄地種植高效林果樹，成為山東農業大學高效林果種植的示範基地。各地這樣的例子很多，值得學習和借鑒。
4.2.4 強化管理，實現耕地後備資源的可持續利用
山東省國土資源廳作為政府主管部門，應健全領導和指揮、調度機構，制定全省統一的後備資源開發利用規劃和實施方案。市、縣一級國土資源管理部門，也應健全相應的領導和指揮、調度機構，制定相應的開發利用規劃和實施方案。進一步強化管理，規范運作，不斷提高管理水平。要充分運用成熟的技術方法和技術手段，將本次調查評價成果數字化，建立基礎數據信息系統，實現數字化管理，提高管理水平和工作效率。
綜上所述，耕地後備資源的開發利用是一項系統工程，是一項造福於人民群眾和社會的民心工程，是一項保證經濟、社會、人口、資源、環境協調發展的可持續工程。一定要認真分析研究山東省土地資源的供需矛盾和保護戰略，反復論證耕地後備資源開發利用的時序和策略，研究制定耕地後備資源開發的目標任務，找到一條適合中國特色的開發利用的道路，保證山東省經濟社會和生態環境的協調發展。